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| "A consolidação da Personalidade Judiciária dos Poderes Judiciário e Legislativo, como decorrência do princípio da independência e autonomia dos Poderes, numa perspectiva crítica à hipertrofia do Poder Executivo" . |
| Fernando Guimarães Ferreira |
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| “Uma constituição não deve ser interpretada mediante princípios estritos e técnicos, mas liberalmente, tendo-se em vista linhas gerais, de modo que ela possa alcançar os objetivos para os quais foi estabelecida, tornando efetivos os grandes princípios de governo.” (J.H. Meirelles Teixeira). I) INTRODUÇÃO. 1. O ordenamento jurídico, como instrumento de manutenção do Estado, deve ser suficientemente perene para garantir a estabilidade deste, não constituindo, no entanto, uma barreira ao desenvolvimento de suas estruturas. Como exemplo dessa interconexão (estruturas sociais e ordenamento jurídico) pode ser apontada a instalação de uma Assembléia Nacional Constituinte, através da qual uma nação estabelece o regramento constitucional norteador de seu desenvolvimento. Como conseqüência da promulgação de um novo texto constitucional - tal como ocorreu neste país em 1988 -, todo o ordenamento jurídico até então vigente estará, em regra, revogado. No entanto, em função do Princípio da Continuidade do Ordenamento Jurídico, “as normas de hierarquia inferior, preexistentes à mudança do sistema constitucional, subsistirão se puderem encontrar, na nova ordem, seu fundamento de validade”(2). Assim, após um processo constituinte, todo o ordenamento jurídico deve ser, necessariamente, criticado e reinterpretado, objetivando que se alcance, de forma efetiva, seus objetivos, tendo-se o cuidado de não valorar a nova regra constitucional com os princípios contidos na anterior, pois assim será anulado todo o avanço pretendido. A ordem jurídica deve, pois, ser compreendida dentro da própria dinâmica social, motivo pelo qual é necessária a adoção de um posicionamento crítico a respeito de todas as idéias tidas como “dogmáticas”, especialmente no tocante à estrutura do Estado, ainda mais pela substancial alteração introduzida no panorama político e jurídico do país pela Constituição Federal de 1988. II) TEMA. 2. Os Poderes Legislativo e Judiciário, tanto no âmbito federal como estadual, têm enfrentado, nos pretórios nacionais, discussão sobre a possibilidade deles próprios, por titularem autonomias constitucionais (direitos subjetivos públicos), realizarem suas defesas ou postularem diretamente em juízo, quando em jogo seus interesses ou prerrogativas. Tal tarefa, segundo os defensores da hipertrofia do Poder Executivo, caberia, de forma exclusiva, no caso dos Estados, às denominadas “Procuradorias-Gerais dos Estados”. Esta questão há muito tem sido enfrentada pela doutrina e pela jurisprudência pátrias, existindo entendimento pacificado no sentido da legitimidade passiva e ativa destes Poderes para a impetração de mandados de segurança, tendo-lhes sido reconhecida a qualidade de possuírem personalidade judiciária (capacidade processual). Com fundamento na doutrina, bem como na jurisprudência nacional, pretende-se demonstrar que a personalidade judiciária (capacidade processual) dos Poderes Judiciário e Legislativo não está adstrita tão-somente aos mandados de segurança, mas igualmente a todas as ações judiciais, por força das inovações introduzidas no cenário jurídico nacional pela Constituição Federal de 1988 no âmbito das autonomias dos Poderes. 3. A concepção contrária à legitimidade processual dos Poderes Judiciário e Legislativo, demonstra-se equivocada, face, respectivamente, ao disposto no “caput” do art. 2° e artigo 99 todos da Constituição Federal de 1988 (Judiciário) e ao disposto no “caput” do art. 2°, artigo 51 e artigo 52 todos da Constituição Federal de 1988 (Legislativo). Cumpre, neste ponto, ser esclarecido que não se discute, de forma alguma, a concepção de o Estado ser representado pelo chefe do Poder Executivo, mas sim a possibilidade de os Poderes Judiciário e Legislativo defenderem suas prerrogativas e autonomias em juízo sem a dependência do Poder Executivo, até mesmo porque este, em situações concretas, poderia defender posições conflitantes, em detrimento destes. A Constituição Federal de 1988 aboliu a concentração, imposta pela Emenda Constitucional n.° 01 (1969), das prerrogativas estatais no Poder Executivo, restabelecendo a relação de independência e autonomia entre os Poderes, de forma que a permanência dessa concepção centralista configura um injustificado retorno ao passado, ou seja, a uma doutrina violadora dos princípios do efetivo “Estado de Direito”, na qual ocorria verdadeira “capitis diminutio” dos Poderes Judiciário e Legislativo. 4. Não há como ser negada, no caso dos Estados, a situação de a Procuradoria-Geral do Estado ser um órgão do Poder Executivo, integrante do Gabinete do Governador do Estado, ou seja, a seu exclusivo dispor. O Supremo Tribunal Federal, nesta matéria, através de voto do ilustre Ministro Alckmim (RTJ 69/475), firmou o entendimento de que as Procuradorias Judiciais dos Estado zelam pelos interesses do Poder Executivo, não podendo os Poderes Judiciário e Legislativo determinar-lhes a atuação para a defesa do que entendam ser seus direitos. Ressalta-se que tal decisão foi proferida anteriormente à promulgação da Constituição Federal de 1988. Assim, não podemos mais confundir o Estado com a figura do Poder Executivo, uma vez que esta concepção não mais se adequa ao atual princípio da independência e harmonia entre os poderes, face à alteração, em seu conteúdo, introduzido pela Constituição Federal de 1988 (alargamento da autonomia administrativa e financeira dos Poderes Judiciário e Legislativo). Alegam, no entanto, os defensores da hegemonia do Poder Executivo, que estes Poderes possuem representatividade jurídica somente para algumas espécies de ações (mandados de segurança e ações de inconstitucionalidade) e não para outras, mesmo que em discussão suas prerrogativas. Tal argumento não prospera, entre outros motivos por constituir-se em regra básica do Direito a lição de que a todo direito corresponde uma ação, que o assegura (Código Civil, artigo 75). A rigor, somente quem possui personalidade jurídica é apto a ajuizar uma ação mandamental, contudo, a jurisprudência tem admitido tal legitimidade aos Poderes Judiciário e Legislativo, por reconhecer que estes titulam uma personalidade judiciária mesmo não possuindo personalidade jurídica. Neste caso, foi reconhecido pela jurisprudência e pela doutrina que estes Poderes podem ser, individualmente, titulares de direitos subjetivos. Se os Poderes Judiciário e Legislativo possuem, agora, o direito, constitucionalmente previsto, de plenamente exercerem sua autonomia administrativa e financeira, como pode lhes ser negado o direito de assegurar, em juízo, o exercício dessas prerrogativas, reconquistadas em 1988? A não-garantia do exercício pleno de suas prerrogativas significa o não-atendimento de previsão expressa da Constituição Federal no que tange à autonomia e independência. A Assembléia Constituinte de 1988 teve, como fundamento de validade, a necessidade de adaptar o país ao processo de redemocratização que se iniciava. Se não fosse objetivada uma verdadeira modificação na estrutura do Estado, não seria necessária uma Constituinte, mas apenas algumas modificações na Emenda Constitucional n° 01/69. 5. Em momento algum desta exposição pretende-se concluir que os Poderes Legislativo e Judiciário poderiam realizar a representação do Estado em juízo, mas sim, a representação de seus próprios direitos subjetivos públicos, evitando-se a indevida ingerência do Poder Executivo quando a demanda envolver qualquer uma das suas autonomias e prerrogativas legalmente previstas, cujo rol foi alargado em 1988. III) DOUTRINA. 6. A doutrina brasileira muito tem contribuído para o reconhecimento da personalidade judiciária dos Poderes Judiciário e Legislativo. O promotor público Gabriel Nettuzzi Perez, por exemplo, em artigo intitulado “O significado da quase pessoa jurídica no Direito Público Interno”(3), aborda a possibilidade de ser conferida parcela de autonomia às partes integrantes da universalidade conhecida como “Estado”, reconhecendo a existência de “parcelas atuantes”, às quais seria correto conceder certa soma de competência, o que não prejudicaria o Estado (4). Mais além, aduz seu conceito para o que denominou de “quase personalidade jurídica”, caracterizando esta como uma personalidade limitada, não enquadrável no conceito de pessoa jurídica, não apresentando, contudo, uma impessoalidade absoluta (5). Face aos críticos, faz o autor paralelo com a situação do nascituro, aduzindo que a personalidade tem início apenas com o nascimento, no entanto, a este são reconhecidos diversos direitos, como se possuísse “personalidade”, conquanto “suscetível de graduação e fracionamento”(6). Aponta, por fim, a situação observada no direito privado no que tange aos “grupos não-personificados” (massa falida, herança jacente, sociedade de fato), aos quais são reconhecidos atributos de personalidade, embora, legalmente, não cheguem a constituir uma personalidade plena (7), sugerindo a denominação “quase pessoa jurídica de direito público” interno. 7. O ilustre mestre Hely Lopes Meirelles, em diversas oportunidades, apresentou considerações a respeito da possibilidade de entes despersonalizados virem, a juízo, para a defesa do que entendam ser seus direitos (8). Sua maior contribuição encontra-se exatamente na constatação de que a personalidade jurídica e a personalidade judiciária não são necessariamente coincidentes, podendo haver personalidade judiciária, ou seja, a capacidade de estar em juízo, sem a existência de uma personalidade jurídica (9). Na obra “Direito Municipal Brasileiro”(10), retoma esta questão, sob o prisma da legitimidade das Câmaras Municipais para impetrarem mandados de segurança, reconhecendo, novamente, a possibilidade destas titularem direitos subjetivos, suscetíveis de defesa na esfera jurisdicional (11). No artigo “Mandado de Segurança de Prefeito contra a Câmara”(12), mais uma vez se manifesta quanto à personalidade judiciária (13), concluindo que as controvérsias do presente não podem ser julgada com os critérios do passado. O renomado mestre Pontes de Miranda (14), como não poderia deixar de acontecer, deixou contribuição neste tema, realizando crítica ao artigo 12 do Código de Processo Civil. Em seu entender a União pode ser representada em juízo por qualquer um de seus “procuradores” e não apenas pelos denominados “Procuradores da República”, uma vez que a referência legal é genérica (adota idêntica posição para os Procuradores dos Estados-membros (15)). José Cretella Júnior (16), a seu turno, constatou, igualmente, a necessidade de determinados entes públicos despersonalizados, no que diz respeito à postulação em juízo de suas prerrogativas, deterem “personalidade judiciária” (17). O saudoso Ministro do STF Victor Nunes Leal, por sua vez, elaborou, em 1949, artigo (18) versando exatamente sobre a personalidade judiciária dos Poderes Legislativos municipais (19), segundo o qual a ausência de personalidade jurídica não poderia ser impeditiva do exercício da personalidade judiciária, sendo ambas, portanto, independentes entre si. 8. Além de todos os fundamentos retro apresentados agrega-se, ainda, o argumento de que a própria Constituição Federal (1988) reconheceu, expressamente, às Assembléias Legislativas, legitimidade para, a teor do inciso IV do artigo 103, propor ação de inconstitucionalidade. E não há que se tratar de legitimidade excepcionalmente conferida pela Constituição Federal, mas irrestrita, como decidido pelo STF na Adin n.º 127 (vide nota n.º 22). IV) JURISPRUDÊNCIA. 9. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem admitido a legitimidade processual de entes estatais despersonalizados para a defesa de seus interesses, não exigindo a atuação da Advocacia-Geral da União ou das Procuradorias-Gerais dos Estados, como pode ser observado no Recurso Extraordinário n° 74.836 (20). O supra mencionado aresto é extraordinário no sentido de reconhecer a personalidade judiciária de entes estatais despersonalizados, como é o caso do Tribunal de Contas do Estado do Ceará e de admitir a não-obrigatoriedade de a impetração ser realizada através da Procuradoria Judicial do Estado, uma vez que reconhece ser tal Procuradoria vinculada diretamente aos interesses exclusivos do Poder Executivo estadual e não aos dos demais Poderes, além de reconhecer o direito subjetivo público de os entes estatais não-personalizados defenderem o exercício de suas funções constitucionalmente conferidas (21). 10. Na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 127, o STF entendeu que as autoridades e entidades enumeradas nos inciso I a VII do artigo 103 da CF/88 possuem capacidade processual e postulatória plenas, além da legitimidade para a instauração de ações de inconstitucionalidade (22). Podemos colacionar, ainda, o Agravo Regimental em Suspensão de Segurança n° 300, do Tribunal Pleno, em cuja decisão foi admitida a legitimidade de uma Assembléia Legislativa postular, em nome próprio, em processo autônomo, a suspensão de medida liminar concedida em uma ação mandamental. Observa-se, claramente, que o Supremo Tribunal Federal entendeu que a Assembléia Legislativa possuía legitimidade para postular a cassação da liminar concedida, reconhecendo a esta a capacidade processual para o exercício de tal faculdade processual. Aponta-se, ainda, recente decisão do STF na ADIn n° 175-2 (D.J.U. de 08-10-93), que entendeu ser constitucional - em relação ao art. 132 da Constituição Federal (1988) e art. 69 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - o art. 56 da Constituição do Paraná, o qual prevê a existência de carreiras jurídicas especiais voltadas à prestação de atividades jurídicas específicas do interesse de cada um dos poderes do Estado. Assim, seria constitucional a existência de carreiras jurídicas especiais, paralelas a de “Procurador do Estado” e que prestam serviços de natureza jurídica e judiciária aos Poderes aos quais pertencem. Quando do exame da medida liminar pleiteada - indeferida - o Supremo Tribunal Federal considerou que os ocupantes de cargos de Procuradores do Poder Judiciário ou do Poder Legislativo exercem função que a Constituição Federal denominou de “Advocacia de Estado”, não havendo, portanto, justificativa legal para o deferimento de uma liminar objetivando manter a situação privilegiada para aqueles que detinham o título de “Procuradores do Estado” (voto do Ministro Sepúlveda Pertence, referido pelo próprio no julgamento do Agravo Regimental em Suspensão de Segurança n.º 955-9, D.J.U. de 25/10/96). No mérito, a ação foi julgada improcedente, sendo relevante o voto do Ministro Octávio Gallotti no que tange à capacidade processual dos Poderes Judiciário e Legislativo (23). O Pleno do Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Mandado de Segurança n.º 21.239 (D.J.U. de 23/04/93), entendeu que o Ministério Público Federal poderia impetrar mandado de segurança contra qualquer ato que ofendesse sua autonomia (24). 11. A jurisprudência dos Estados é profícua quanto ao tema da personalidade judiciária dos entes estatais despersonalizados, em especial das Câmaras Municipais. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo pode ser apontado como fonte de duas importantes decisões (25). O Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região (Santa Catarina), por sua vez, teve a oportunidade (Acórdão-TP-n° 1229/94-TRT/SC/RO-E-V N° 2590/90) de emitir pronunciamento (26) sobre a possibilidade de a Assembléia Legislativa do Estado vir a juízo, em reclamatória trabalhista, para a defesa de seus direitos, sem que isso importasse em qualquer violação ao artigo 132 da Constituição Federal de 1988. O voto do relator (27) aborda a compatibilidade da carreira de Procurador da Assembléia Legislativa com a de Procurador do Estado, inclusive no terreno da representação judicial dos Poderes (o STF, no Mandado de Segurança n° 21.239 (D.J.U. de 23/04/93, págs. 6920), adotou semelhante abordagem). O Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul possui extraordinária lição sobre a legitimidade processual de Câmaras de Vereadores, consubstanciada no acórdão referente ao Mandado de Segurança n° 27.998 (RJTJRS 73/239). O eminente Desembargador Hermann Homem de Carvalho Roenick apresenta com maestria a problemática da participação em juízo de Legislativos Municipais, sendo dispensada a presença da municipalidade (28). Nestes termos, toda entidade dotada de autonomia possuiria capacidade para, em juízo, defender seus interesses próprios, pois, do contrário, a autonomia que lhe é conferida restaria anulada ou, ao menos, diminuída no seu conteúdo e desfalcada em sua substância (Desembargador Ladislau Fernando Rohnelt). Importante apontar que esta decisão foi proferida na vigência da Emenda Constitucional n.º 1 de 1969, quando os Municípios eram meros órgãos administrativos e não, como hoje, entidades componentes do Estado Federal. Em sendo o Poder Executivo (através da Procuradoria-Geral do Estado) o defensor em juízo das autonomias e prerrogativas dos Tribunais de Justiça e das Mesas de Assembléias Legislativas, aquele, terminaria, contrariamente ao princípio da autonomia dos Poderes, por interferir profundamente nas decisões pertinentes a estes Poderes, em prejuízo de toda a sociedade, uma vez que a teoria de tripartição dos Poderes objetivou exatamente a fragmentação do poder, evitando-se a hipertrofia de um poder em relação aos outros. V) CONCLUSÕES. 12. Em sendo encerrada a presente exposição, podem ser apresentadas, resumidamente, as seguintes conclusões: a) a Constituição Federal (1988), dentro do processo de redemocratização nacional - como reação ao centralismo da Emenda Constitucional n.º 1 de 1969 -, alterou de forma substancial o conteúdo dos princípios da autonomia e da independência dos Poderes, no que tange ao exercício das prerrogativas próprias de cada um desses, sendo concedida aos Poderes Judiciário e Legislativo uma autonomia administrativa e financeira antes concentrada no Poder Executivo (hipertrofia do Poder Executivo), de forma que o entendimento pela incapacidade processual absoluta desses Poderes não encontra seu pressuposto de validade no atual diploma constitucional, além de representar sério risco ao fortalecimento da democracia no país, uma vez que estes Poderes não teriam a possibilidade de defender, de forma real e efetiva, suas prerrogativas, constitucionalmente previstas; b) a jurisprudência nacional - inclusive do Supremo Tribunal Federal -, bem como a doutrina nacional, são vastas ao reconhecer, expressamente, aos Poderes Judiciário e Legislativo - mesmo anteriormente à Constituição Federal de 1988 - personalidade judiciária (capacidade processual), por titularem direitos subjetivos públicos, podendo comparecer em juízo, em qualquer espécie de ação judicial, para a defesa de suas autonomias e prerrogativas institucionais, as quais foram alargadas pelo novo diploma constitucional federal. 13. O presente trabalho não esgota o tema proposto - nem é esta a sua pretensão - possuindo o escopo de apenas, numa visão inicial, alertar para a questão da representação, em juízo, dos Poderes Judiciário e Legislativo, como instrumento de contraposição à hipertrofia do Poder Executivo - combatida esta pelo Constituinte de 1988 -, com a finalidade de ser restabelecido, neste país, o verdadeiro “Estado de Direito”. |
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