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| Dos Princípios do Dever de Obediência dos Servidores Públicos e da Legalidade e a Modificação do Paradigma da Estabilidade Funcional dos Servidores Públicos Efetivos - III |
| Fernando Guimarães Ferreira |
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| Reforma Administrativa A Emenda Constitucional n.º 19 (40), conhecida como a “Reforma Administrativa”, teve, como um de seus principais argumentos, a necessidade da modernização dos vínculos legais estabelecidos entre os servidores públicos e o Estado, com o estabelecimento de novos princípios e normas de Administração Pública (41), entre eles uma “flexibilização” - para empregar expressão usualmente adotada pela tecnocracia nacional - do vínculo funcional dos servidores públicos efetivos, com o término da intangibilidade da estabilidade funcional, a qual serviria, na visão de seus opositores, como uma proteção para os servidores públicos relapsos, incompetentes ou corruptos. Torna-se, assim, necessária, para fins da presente discussão, a apresentação das modificações efetivamente introduzidas pela Emenda Constitucional n.o 19 no paradigma da estabilidade funcional dos servidores públicos. O § 1º do artigo 41 da Constituição Federal foi alterado (42) com o acréscimo de uma terceira hipótese de perda de cargo para o servidor estável (43): a reprovação em procedimento de avaliação periódica de desempenho, em forma ainda a ser regulamentada através de lei complementar. Tal modificação, em regra, não representa uma maior dificuldade, a não ser o cuidado que se deve tomar quando da edição da regulamentação legal prevista, a qual deve ser minudente ao estabelecer, objetivamente, quais os critérios de avaliação do desempenho, uma vez que qualquer subjetividade legal representa, inquestionavelmente, uma “porta” para o abuso por parte do administrador público do momento, o que jamais deve ser admitido. Demonstra-se relevante a necessidade de critérios objetivos, por exemplo, em razão da norma do § 2a do artigo 41 (44), pois se invalidada a demissão do servidor estável, por sentença judicial, este não terá direito a receber qualquer indenização. Nessa medida, a adoção da avaliação periódica de desempenho - se ausentes critérios efetivamente objetivos para a sua adoção - pode servir não como um instrumento de valorização dos servidores públicos competentes, mas sim de sua coação. A própria aquisição da estabilidade, após o transcurso do período do estágio probatório, agora alargado, dependerá também de uma avaliação especial de desempenho (§ 4o da nova redação do artigo 41 da Constituição Federal). Inovação constitucional, alvo de grande controvérsia, é observável na nova redação do artigo 169 (45) da Constituição Federal, qual seja, a hipótese da demissão de servidores públicos por despesa, com a folha de pagamentos de ativos e inativos, que exceda os limites estabelecidos em legislação complementar (46). O § 3o desse artigo dispõe que, excedido o limite de gasto vigente, será necessária uma redução de vinte por cento nas despesas com cargos em comissão e funções gratificadas e estará autorizada a exoneração dos servidores não-estáveis (47). Na hipótese de tais medidas não serem suficientes, aí então seria admissível a demissão de servidores estáveis (§ 4o da nova redação do artigo 169 da Constituição Federal) “desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal”. A Emenda Constitucional n.o 19, infelizmente, neste ponto, não fez qualquer diferenciação entre os servidores efetivos e os meramente estabilizados no serviço público (48), distinção, aliás, que deveria existir, uma vez que aqueles tiveram de comprovar capacidade ao prestar concurso público para o seu ingresso, enquanto que estes foram admitidos por indiscutível liberalidade, sem a adoção de qualquer critério objetivo. O § 7o (49), por sua vez, determina a necessidade da elaboração de lei federal específica dispondo sobre as normas gerais para a aplicação do referido § 4o. Ressalta-se, novamente, a preocupação no sentido da obrigatoriedade do estabelecimento de critérios estritamente objetivos, para que esse mecanismo não seja utilizado como instrumento de indevida pressão sobre os servidores públicos. Na regulamentação da “Reforma Administrativa”, ainda em votação pelo Congresso Nacional, infelizmente, não é esclarecedora quanto às preocupações apontadas neste texto, o que, necessariamente, contribuirá para o estabelecimento de um panorama de acentuadas incertezas entre os servidores públicos efetivos das mais diversas esferas de poder da Federação. Foi acrescentado, ainda, ao final da Constituição Federal, um novo artigo (artigo 247), pelo qual foi estabelecido um novo diferencial, qual seja, o reconhecimento da existência de carreiras que desenvolveriam “atividades exclusivas de Estado”, as quais possuiriam critérios e garantias especiais para a perda do cargo. Seriam as denominadas “carreiras típicas de Estado”. Nota-se que essas carreiras possuirão benefícios diferenciados em relação aos demais servidores do Estado. A margem de subjetividade residirá exatamente no momento da avaliação de quais as carreiras que serão relacionadas como sendo “típicas de Estado”. Além do mais, o Governante do momento poderá, a qualquer tempo, remeter, ao Congresso Nacional, projeto de lei modificando, radicalmente, o rol das “carreiras típicas de Estado”, perspectiva que sempre causará extrema insegurança jurídica. Exemplo prático encontra-se na reivindicação dos Auditores da Receita Federal (fiscalização) para que sejam incluídos, como integrantes de “carreira típica de Estado”, no projeto de lei remetido, pela Presidência da República, ao Congresso Nacional, para regulamentar o artigo 247 da Constituição Federal, objetivando que lhes sejam concedidas maiores garantias de estabilidade na hipótese da aplicação do inciso III do § 1o do artigo 41 e do § 7o do artigo 169, ambos da Constituição Federal. Vê-se, assim, manifesta a insegurança funcional - já causada pelo projeto de lei de regulamentação das “carreiras típicas de Estado” -, tendo em vista que os servidores públicos efetivos do sistema de fiscalização federal deveriam, necessariamente, ser considerados como integrantes dessas carreiras, face à importância do serviço por eles desenvolvido, e a necessidade de maiores garantias para o pleno desenvolvimento de suas atividades funcionais, ainda mais em um momento histórico da vida nacional em que urge a erradicação da sonegação, com o conseqüente incremento da arrecadação da receita tributária. A noção de “carreiras típicas de Estado” se coaduna exatamente com a típica imagem “neoliberal” do “Estado mínimo”, pelo qual haveria uma quantidade muito reduzida de servidores públicos - estatutários -, sendo que a maior parte dos serviços administrativos - atividades não-finalísticas - seriam realizados por empresas terceirizadas ou por empregados (vinculados ao regime celetista) livremente contratáveis e demissíveis pelo Administrador Público (seleção efetuada por simples entrevista). As versões iniciais da emenda da “Reforma Administrativa” previam a possibilidade dessa última espécie de contratação direta, a qual, felizmente, não restou aprovada. O artigo 246 da Constituição Federal (50), afortunadamente, estabelece um limitador ao poder do Presidente da República para a utilização de medidas provisórias tendentes a regulamentar dispositivos resultantes de emendas à Constituição Federal aprovadas a partir de 1995 (51). Assim, caberá ao Congresso Nacional, sem a indevida interferência exercida pelas medidas provisórias, utilizadas, na atualidade, de forma excessiva e imprópria, examinar e votar a efetiva regulamentação da “Reforma Administrativa”. Essa, assim, por si só, no que tange à estabilidade funcional dos servidores públicos efetivos, não representa motivo de maiores preocupações. O risco, por outro lado, está na forma que será adotada para a sua regulamentação, momento em que, muitas vezes, as determinações do constituinte derivado são distorcidas, sendo criadas, então, situações, como já aludido anteriormente, de grande insegurança para o funcionalismo público. Não se pode olvidar, por fim, da existência de uma “relação de dependência econômica”, estabelecida entre o servidor público e o Estado, representado, concretamente, pelo seu superior hierárquico, pois é exatamente este que detém o poder para punir o servidor público, por insubordinação, caso descumpra ordem por ele considerada manifestamente ilegal, punição que pode chegar até a demissão. O temor do desemprego, ainda mais em momentos de evidente recessão econômica, fará com que o servidor público sempre cumpra uma ordem superior, mesmo conhecendo de sua eventual ilegalidade. Trata-se, infelizmente, de uma verdade indiscutível. É essa a problemática a que se propôs este texto a examinar. Conclusão – A garantia constitucional da estabilidade dos servidores públicos efetivos, o princípio da obediência hierárquica e o princípio constitucional da legalidade formam o substrato para um dos mecanismos de concretização do controle da legalidade dos atos administrativos e da manutenção do Estado democrático de Direito, uma vez que a inter-relação entre eles estabelecida assegura, ao servidor público efetivo, a liberdade para se contrapor à execução de atos administrativos ilegais, ou seja, não autorizados pelo ordenamento jurídico vigente. Qualquer “flexibilização” na garantia constitucional da estabilidade dos servidores efetivos, se não tiver seus limites definitivos de forma plenamente objetiva e criteriosa, pode afetar, sobremaneira, o mecanismo supra aludido, em prejuízo à legalidade democrática, ao sabor de interesses privados e não públicos, acarretando em importante retrocesso no bom desenvolvimento das atividades administrativas, uma vez que o receio do desemprego sempre pesará sobremaneira na decisão do servidor público de negar-se ao cumprimento de ordem ilegal. Teme-se, ainda, que a “Reforma Administrativa” tenha, como um dos seus resultados mais marcantes - caso a sua regulamentação não seja estritamente objetiva ou que essa provoque distorções não admitidas na emenda constitucional - um assoberbamento ainda maior do Poder Judiciário. Não se quer, neste estudo, afirmar que a “Reforma Administrativa” introduziu novos mecanismos constitucionais conceitualmente perniciosos à vida nacional, mas sim que estes, se não estabelecidos critérios adequados para a sua adoção, podem servir, na mão de alguns administradores públicos, como um mecanismo de coação frente aos servidores públicos efetivos, os quais não possuiriam a devida liberdade para o cumprimento do dever constitucional de realizarem, no desempenho regular de suas funções, o controle da legalidade dos atos administrativos. Este texto tem, como desiderato, repartir a preocupação de seu autor com os prejuízos que a açodada “Reforma Administrativa” poderá causar aos mecanismos de controle da legalidade, caso a garantia da estabilidade funcional dos servidores públicos efetivos deixe de se constituir em uma efetiva garantia constitucional e se transforme em letra morta na Constituição Federal, conseqüência que, ao que tudo indica, ocorrerá. NOTAS (40) Publicada no Diário Oficial da União, de 05 de junho de 1998. (41) “Modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pú-blica, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de ativida-des a cargo do Distrito Federal, e dá outras providências.” (Ementa) (42) Alteração determinada pelo artigo 6o da Emenda Constitucional n.o 19. (43) As causas anteriormente existentes restringiam-se àquelas em virtude de sen-tença transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que fosse assegurada, ao servidor, ampla defesa. (44) Alteração determinada pelo artigo 6o da Emenda Constitucional n.o 19. (45) Alteração determinada pelo artigo 21 da Emenda Constitucional n.o 19. (46) Os limites de despesa com o funcionalismo público já foram inicialmente defi-nidos através da Lei Complementar n.o 82, de 27 de março de 1995. (47) Os servidores não estáveis, na forma do artigo 33 da Emenda Constitucional n.o 19, seriam aqueles “admitidos na administração direta, autárquica e fundacional sem concurso público de provas ou de provas e títulos após o dia 5 de outubro de 1983”, estando excluídos os servidores públicos concursados no período do estágio probatório. (48) A estabilização no serviço público de servidores públicos não admitidos por concurso público é prática no Direito Constitucional nacional desde, pelo menos, a Constituição de 1946 (caput do artigo 23 do ADCT), sendo observável, atualmente, no caput do artigo 19 do ADCT da Constituição Federal de 1988. (49) Alteração determinada pelo artigo 21 da Emenda Constitucional n.o 19. (50) Acrescentado pelo artigo 2o da Emenda Constitucional n.o 06, de 15 de agosto de 1995. (51) “Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação do arti-go da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995.” |
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